*Por Atilio Giambartolomei y Pablo Miranda.
Un trabajo presentado en Políticas Sociales, Ciencias Políticas, FCS-UNC.
Cuando el Gobierno Nacional decide instituir la medida de jubilación anticipada, mediante el decreto 674/2021 para aquellas personas que, habiendo cumplido con uno de los requisitos, que es el de 30 años de aportes, estar desempleada y que aún no llegan a la edad establecida por el régimen jubilatorio vigente Ley 24.241, en el caso de las mujeres 60 años y varones 65 años, está adoptando o poniendo en juego principios de solidaridad y universales relacionados directamente a los derechos humanos. A consecuencia se produce un impacto desmercantilizador, ya veremos con qué intensidad y que variables se ponen en juego para esta evaluación. Por otra parte, los datos aportados por el informe ANSES (2022, abril) desnudan la brecha de género.
En nuestro país existe un antecedente de medidas de ese tenor expuesta en la Ley N° 25.994, que creó con carácter excepcional la prestación anticipada, a la que tenían derechos todas las personas que cumplieran con los requisitos del artículo 19 de la Ley 24.241 y encontrándose en situación de desempleo al 30 de noviembre de 2004, hubieran cumplido sesenta (60) años de edad para los hombres y cincuenta y cinco (55) años las mujeres. Este precedente de la prestación anticipada garantizó la seguridad social a cuarenta y siete mil (47.000) personas, que, teniendo los aportes ya realizados, no contaban con la suficiente edad para jubilarse. Esta medida abre también un horizonte de derechos que eran inimaginables en la década del noventa, cambia la perspectiva y el paradigma.
Con la implementación (1 de octubre de 2021) del actual Decreto 674/2021, se confirmó que a abril de 2021 se habían iniciado casi 16.000 expedientes y casi 11.000 personas de todas las provincias de nuestro país ya han comenzado a cobrar su jubilación anticipada y donde la mayoría de las personas que accedieron a esta prestación son varones (85%), es aquí donde se evidencia la brecha de género a la que hicimos referencia en el párrafo introductor. Si bien la medida es una apuesta a todas aquellas personas que se encontraban en la situación de desempleo, faltándole 5 o menos años para cumplir con la edad jubilatoria y con los 30 años de aportes ya cumplidos, el perfil del trabajador que tuvo cierta estabilidad laboral y de aportes eran varones y por consecuencia el alto porcentaje de beneficiario de esta nueva versión de jubilación anticipada.
Es relevante mencionar que, en los casos ya otorgados, se verificó que las personas venían atravesando un periodo promedio de 50 meses sin registro de ingresos laborales; 4 años para los varones y 3,5 años para las mujeres.
Este derecho es de carácter extraordinario, ya que se garantiza durante un periodo acotado en el tiempo (01 de octubre de 2021 / 01 de octubre de 2023). Su objetivo es revertir la crítica situación de trabajadoras y trabajadores suscitada de cuatro años de destrucción de puestos de trabajo por políticas de la gestión 2016/2019 y por la difícil consecuencia de la crisis humanitaria provocada por la pandemia de COVID-19.
Danani (2017) da una aproximación a la política social, enunciándola como “aquellas intervenciones sociales del Estado que producen y moldean directamente las condiciones de vida de distintos sectores y grupos sociales” (p.32). La autora expresa que este moldeamiento está bajo la acción en mecanismo que operan especialmente en el momento de la distribución secundaria del ingreso cuyo rasgo fundamental es que sólo existe por la mediación estatal. Se está frente a un momento inmediatamente político del proceso de distribución. A diferencia de la distribución primaria del ingreso, de la relación capital-trabajo participa por medio de la política laboral y por lo tanto su expresión es la política salarial.
Hay que tener en cuenta que el Gobierno para avanzar con cualquier medida de corte social, primero debe considerar y contar con los recursos correspondientes, en este caso aparece con la reactivación económica que se da en el escenario de salida de la pandemia y supera la situación pre pandémica. Cabe destacar que toda política social está respaldada por un gasto público presupuestado por los gobiernos y donde López Accotto et al., (2015) nos hace ver en la clasificación del gasto, en el punto “servicios sociales” expresa: “que pueden definirse como el esfuerzo en término de gasto que realiza el Estado a fin de mejorar la condición de vida de la población y promover su bienestar a través de múltiples acciones, como la redistribución de ingresos, la formación del capital humano y la protección de grupos más desfavorecidos” (p.77). Los autores se siguen expresando que: […] resulta clave la acción de los sistemas previsionales en los que se refiere a la morigeración de estas desigualdades en materia de ingresos. Se corrobora entonces que los sistemas de seguridad social pueden constituirse en poderosas herramientas de redistribución de ingresos […].
Estos autores, al finalizar su investigación relatan algo que es importante en cuanto al gasto público y es el asunto del financiamiento de las políticas sociales, donde lo van a detallar diciendo que: “En materia de financiamiento de las funciones de seguridad social cuenta la Argentina tanto con los recursos provenientes de aportes personales y contribuciones patronales como con la afectación de parte de la recaudación de impuestos nacionales y otras fuentes menores de ingresos” (p.99).
En la financiación del caso que nos atañe (jubilación anticipada), hay trescientas treinta mil (330.000) personas que registran treinta (30) o más años de aporte al Sistema Integrado de Previsión Argentino (SIPA), pero dentro de este universo, hay veinte un mil (21.000) personas que están desempleadas, (al día 30 de mes de junio de 2021) es decir, cumplen el solo requisito de haber aportado 30 años, pero aun no cuentan con la edad establecida por ley para jubilarse, que es otro de los requisitos. Son estas las que urgentemente se debía llegar con la jubilación anticipada.
Hubo un segmento de tiempo previo a la pandemia en el que distaba mucho de ser el ideal, debido a la desaceleración económica y pérdidas de puestos de trabajos en la etapa comprendida entre el 2016 y el 2019. El hecho de que se reactivara la industria (INDEC, diciembre 2022, Informes técnicos / Vol. 7, N° 25) permite que al Estado ingresen fondos por medio de los nuevos aportantes. Para que esto ocurra claramente hay una intervención del Estado en la captación de fondos y su redistribución.
Analizando dicha política social, el Decreto 674/2021 afirma “Que el Estado Nacional tiene, dentro de sus principales compromisos, la protección de los ciudadanos y las ciudadanas, garantizándoles las prestaciones de la seguridad social y, en especial, priorizando la inclusión y atención de los grupos y personas que presentan mayores condiciones de vulnerabilidad, tal como se establece en la Constitución Nacional y en los tratados internacionales con jerarquía constitucional,” (Considerando, párr. 3).
Aquellas personas que habían perdido su fuente de trabajo entre los años 2016-2019 por procesos de desindustrialización, impactos negativos en otros sectores y por consecuencia la pérdida de la dinámica económica, se sumó un factor que tuvo preponderancia a escala mundial, la pandemia COVID-19 que también conspiró contra el bienestar de las personas. Recordemos que “el 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró como pandemia el brote de COVID-19”. Muchas de ellas perdieron el empleo a pesar de las medidas que impulsó en ese momento el Gobierno Nacional Argentino como el IFE y la prohibición de despidos en la etapa pandémica, sin embargo, no evitaron que en determinados casos muchos trabajadores fueran despedidos. El informe de ANSES (jubilación anticipada) Nos dice que “Entre las medidas llevada a cabo fueron las siguientes; la prohibición de efectuar despidos o suspensiones sin justa causa y por las causales de falta o disminución de trabajo y fuerza mayor (Decreto N° 329/20 y sus prorrogas; el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE), que garantizó ingresos a cerca de nueve millones (9.000.000) de personas en el año 2020; el Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y a la Producción (ATP) que alcanzó a más de tres millones (3.000.000) de personas empleadas alrededor de trescientas catorce mil (314.000) empresas y que durante el año 2021 tuvo continuidad con el Programa de Recuperación Productiva –REPRO II” .
La siguiente información del Decreto 674/2021 fundamentando la jubilación anticipada, es precisa describirla para que el lector pueda saber cuál es el contexto previsional y social por la cual el Estado Nacional actuó implementando dicha política social.
Según datos estadísticos de la EPH-INDEC del primer trimestre de 2021, el desempleo de mayores de cincuenta (50) años tiende a tener una duración más prolongada que otro segmento de la población, y se verifica que de las mujeres de entre cincuenta (50) y cincuenta y nueve (59) años que se encontraban desempleadas al primer trimestre de 2021, el cincuenta y nueve por ciento (59%) mantuvo esa condición por más de un (1) año y que en caso de los varones desempleados de entre cincuenta y cinco (55) y sesenta y cuatro (64) años, el veintitrés por ciento (23%) estuvo más de un (1) año sin trabajo.
Otro dato que nos brinda las bases informáticas del ANSES, es que se observa que las personas sin ingresos que están a cinco (5) años o menos de cumplir la edad jubilatoria y ya acumulan treinta (30) años de servicios con aportes, no registran, en promedio, cotizaciones en los últimos tres (3) años, verificándose la tendencia de la prolongación de la condición de desempleo de este grupo. De los registros informáticos surge que el cincuenta y tres por ciento (53%) de las personas tuvo su última cotización con anterioridad a la pandemia, entre fines del año 2015 y fines del año 2019. (Considerando, párr. 19,20,21).
Una vez que comienza la reactivación económica Argentina hacia el 2021 surgen nuevos empleos y en otros casos la reinserción o recuperación del mismo trabajo, pero hay un segmento etario que no pudo regresar tan rápidamente, y es el de aquellas personas mayores de 55 años, tanto hombres y mujeres, a los que no les fue fácil volver a su trabajo o conseguir uno nuevo. Informes de estudios sociales denuncian los prejuicios que recaen sobre estas personas que son grandes para el trabajo y jóvenes para poder jubilarse, a este fenómeno se lo conoce como “edadismo”. Por ejemplo:” La Dirección General de Estudios Macroeconómicos y Estadísticas Laborales del año 2017 analizó esta dificultad de reinserción laboral y dimensiona que es una problemática que existe con anterioridad a la pandemia. De estos estudios surgen que las personas que superan los cincuenta (50) años de edad tienen muchos factores que dificultan la reinserción laboral y que los mismos surgen con la existencia de prejuicios sociales respecto a la edad, práctica denominada EDADISMO, donde se considera al paso del tiempo como un desvalor y en la exaltación de la juventud como sinónimo de belleza, éxito y productividad” (OMS y la Oficina del Alto comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas). Los individuos no entran automáticamente en el sector suministro de mercado laboral, porque desde la mercantilización de la fuerza de trabajo la persona perdió ese control (Offe,1990, p.78). Por otra parte, los trabajadores no están en condiciones de esperar, necesitan para su reproducción social un trabajo donde canalizar su fuerza de trabajo.
De toda la información que recopiló ANSES en torno a la existencia de las veinte un mil (21.000) personas que ya contaban con los 30 años de aportes, que estaban desocupadas, sin ningún tipo de ingresos y estaban a 5 años o menos de alcanzar su jubilación, había que evitar de que esta situación se prolongue en el tiempo. La medida adoptada por el Gobierno Nacional logra que personas que se encontraban sin el vital ingreso para su reproducción social y sostener los proyectos familiares, teniendo en cuenta que en muchos casos las familias dependen del ingreso de quien ostentaba como jefe o jefa de hogar, aunque en su mayoría se trataba de personas de sexo masculino, puedan acceder a este beneficio social. Vemos aquí la importancia del Estado como regulador del mercado laboral, que es política laboral como regulador de distribución primaria, y la necesidad de implementación de política social como el caso de pensiones, jubilaciones y otras del mismo carácter, sin perder de vista que el objeto de la política social es organizar en gran escala condiciones de vida para grandes sectores y no solo a los menos agraciados.
Es importante considerar que nuestro sistema previsional, donde está incluida la jubilación anticipada, constituye una de las políticas sociales más importante por tener el mayor porcentaje en el gasto público (2,56 % del gasto público consolidad –GPC- se destinaba a asistencia y prevención en 2021), siendo el total del GPC 42,84 % del PBI y que el 29,08 % de este último se destinaba a gastos en servicios sociales como, por la cantidad de personas beneficiarias al sistema –directa e indirectamente-.
La razón de esta sucinta introducción sobre esta política social, y en el contexto en que se introduce la misma, es fundamental hacernos la pregunta de ¿Qué valor tiene y que grado de desmercantilización estamos teniendo en relación a la jubilación anticipada?
El Gobierno argentino a través de ANSES asegura que “el desafío por delante está puesto en recuperar un modelo productivo que genere trabajo para todos y todas, sin importar la edad. Mientras se avanza en ese camino, esta medida permite asegurar los ingresos de quienes hoy necesitan con urgencia de la protección que brinda la seguridad social” (Consideraciones finales del informe ANSES)
Esping-Andersen (1993), nos define “la desmercantilización se produce cuando se presta un servicio como asunto de derecho y cuando una persona puede ganarse la vida sin depender del mercado” (p.41). En otro lugar expresa que “la desmercantilización es el grado en que los individuos y familias pueden mantener un estándar de vida normal y socialmente aceptable, más allá de su performance en el mercado”; siguiendo a Andersen, nos expresa que para analizar en qué medida hay una alta desmercantilización de las personas, habría que considerar los siguientes aspectos:
1) Las normas para ser beneficiario y las restricciones sobre los derechos sociales. Puede considerarse que un programa tiene un potencial desmercantilizador mayor si el acceso es fácil y si se garantizan los derechos a un nivel de vida adecuado sin tener en cuenta los empleos que se han tenido anteriormente, el rendimiento, la comprobación de las necesidades o las cotizaciones.
El acceso es la puerta al derecho. Sobre este primer punto, podemos afirmar que la jubilación anticipada tiene un carácter universalista y de fácil ingreso, demostrando que cuenta con una serie de requisitos narrados en la introducción de este trabajo. Cabe destacar que, si bien, dicha política social es desmecantilizadora, previamente la persona tuvo que estar treinta (30) años mercantilizada – para cumplir con uno de sus requisitos-. Por su parte Britos y Caro (2019), van afirmar que, en el año 1969 en cuanto a la unificación de las cajas y la homogenización de las condiciones de acceso, […] “Desde el punto de vista de las condiciones de acceso, podemos señalar que se trató de un sistema que impulsaba la mercantilización de los trabajadores por un periodo de tiempo significativo, para luego ofrecer condiciones de vida desmercantilizadas a través de la garantía de un ingreso con una taza de sustitución suficiente” (p. 248).
2) La reposición de ingresos. Tiene que ver que los subsidios que reciban no caigan sustancialmente por debajo de los ingresos medios o del nivel de vida que se considera y aceptable sino, es probable que lleve al trabajador otra vez al trabajo lo antes posible.
En este punto, los beneficiarios de la jubilación anticipada percibirán el monto equivalente a un ochenta por ciento (80%) del haber calculado a la fecha de la solicitud de acuerdo a la Ley N° 24.241, no pudiendo ser en ningún caso resultar inferior al haber mínimo garantizado en los términos del artículo 125 de dicha Ley.
En la fecha que dichos beneficiarios cumplan con el requisito de edad exigido por el artículo 19 de la Ley N° 24.241, pasaran a percibir automáticamente el ciento por ciento (100%) del haber que le corresponda con la conformidad con las prestaciones a las que tenga derecho.
3) El alcance a los derechos o duración. La duración de la jubilación anticipada no es de corta duración, es de tiempo indeterminado. Esto es de mayor importancia y casi todos los países capitalistas avanzados reconocen alguna forma de derecho social a la protección contra los riesgos sociales básicos: desempleo, invalidez, enfermedad y vejez. En este punto es que Britos y Caro (2019), nos hablan que, en cuanto a los derechos sociales, tiene que haber por parte del Estado una obligación de adoptar progresivamente todas las medidas que conduzcan al goce de los derechos sociales para todos los habitantes, utilizando para ello el máximo de los recursos disponibles” (p.247), como tener prohibido la regresividad o retroceso.
Ya nos hemos introducido en el carácter desmercantilizador de estas políticas, y en particular este decreto de jubilación anticipada. Claudia Danani advierte que no toda política social es desmercantilizadora. En primer lugar, tiene que estar constituida como derecho (Danani; 2009: pág. 38)
Sin embargo, en relación a la desmercantilización, Esping-Andersen (1993) va a asegurar que si hay algo que caracteriza a la política social es su oposición al mercado, ya que instrumenta medidas que protegen a las personas del mercado.
Por supuesto que la perspectiva de dónde estamos observando y analizando este tema incluye los efectos de estratificación, qué tipo de relación existía entre el empleo y el mercado, y el rol que cumplió la familia durante el tiempo que los trabajadores/ trabajadoras estuvieron desempleados/as. Entre los años 2016 -2019, la implementación de las políticas económicas de la alianza Cambiemos en nuestro país creció el aumento de la familiarización, es decir que familia paso a ser una institución de cohesión y de responsabilidad de bienestar para aquellos miembros de la misma que quedaron sin empleo ya que el mercado no les dio demasiada importancia a las políticas sociales de solidaridad con todos aquellos que habían pedidos sus puestos de trabajos.
Para Offe (1990), el Estado es contradictorio cuando toma medidas de esta naturaleza, política social, porque es el que procura garantizar el modelo de acumulación, desarrollo de mercado y que las personas pueden incorporarse a ese mercado, cuando interviene con este tipo de políticas va en contra de lo que el Estado liberal pretende.
Podemos resaltar que dicha política social (jubilación anticipada) fue implementada en un contexto de crisis socio-económica del país ya que desde el segundo semestre de 2018 la pobreza viene en aumento (19,6 – hogares; 27,3 – personas), hasta llegar al segundo semestre de 2021 (27,9 – hogares; 37,3 – personas), (INDEC- EPH), que es el momento en que se implementa la política social de la jubilación anticipada.
Como expresa Danani (2017), “La pobreza construye. En si misma se presenta como acontecimiento extraordinario, frente al cual todo se rinde” (p.78). Ante esta situación es que el Estado Nacional explora y analiza en su base de datos a todas aquellas personas que pueden estar en una zona de riesgo de pobreza y que puede en un primer momento aliviar o evitar la misma, tomando medida de poder implementar distintas políticas públicas para tal fin. Ante este contexto social, Danani (2017), va a decir, “la pobreza tiene una función performativa’ respecto de la política social” (p.78), en este caso particular es evitar que aquellos que estuvieron mercantilizados por treinta o más años, hayan cumplidos con los aportes requeridos y estén desempleados puedan tener su jubilación anticipada aun faltándoles entre cinco o menos años para la edad jubilatoria.
Con esta medida, el Estado Nacional cumple, si bien, no en su totalidad, con un derecho humano de que las personas en riego tengan lo necesario para llevar una vida digna y aceptable.
Bibliografía
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– BRITOS, Nora y CARO, Rubén (2019). Regresividad, remercantilización y dualización. Las reformas previsionales de la Alianza Cambiemos. En M. Nazareno, S. Segura y Vázquez (eds.), ‘Pasaron cosas’. Política y políticas públicas en el gobierno de Cambiemos [pp. 245-265]. Córdoba: Editorial Brujas / Facultad de Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Córdoba. http://hdl.handle.net/11086/14448
– DANANI, Claudia (2009). La gestión de la política social: un intento de aportar a su problematización. En M. Chiara y M. Di Virgilio (orgs.), Gestión de la Política Social. Conceptos y herramientas [pp. 25-51]. Buenos Aires: Prometeo.
-DANANI, Claudia (2017). Políticas sociales universales: una buena idea sin sujeto consideraciones sobre la pobreza y las políticas sociales. Revista Sociedad, (37), 77-94 (Buenos Aires: UBA).
– ESPING-ANDERSEN, Gøsta (1993). Las tres economías políticas del Estado del Bienestar; La desmercantilización en la política social; El Estado del Bienestar como sistema deestratificación. En Los tres mundos del Estado del Bienestar [pp. 25-107] (Trad.Begoña Arregui Luco). Valencia: Alfons el Magnánim / IVEI.
– ESPING-ANDERSEN, Gøsta (2000). La economía familiar. En Fundamentos sociales de las economías postindustriales [pp. 69-100] (Trad. Francisco Ramos). Barcelona: Ariel.
– INDEC (2022, diciembre), Utilización de la capacidad instalada en la industria Informes técnicos / Vol. 7, n° 25 – https://www.indec.gob.ar
– LÓPEZ ACCOTTO Alejandro; MARTÍNEZ, Carlos R.; MANGAS, Martín y PAPARAS, Ricardo (2016). Capítulo 2: Los recursos públicos; Capítulo 3: El gasto público. en Finanzas públicas y política fiscal. Conceptos e interpretaciones desde una visión argentina [pp. 49-104]. Los Polvorines: Universidad Nacional de General Sarmiento
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